¿Coparticipación federal o correspondencia fiscal?

Dada la precariedad de las cuentas públicas, existe consenso en la necesidad de abrir un diálogo acerca de cambios en la coparticipación federal de impuestos. Son pocos, sin embargo, los estudios que proponen una verdadera modificación del sistema. En su lugar, se promueven distintas formas arbitrarias de redistribuir los ingresos, que ignoran la pregunta primordial: ¿por qué continuar con la coparticipación? ¿Por qué no retornar a un federalismo real, basado en el principio de correspondencia fiscal? Alberto Porto, de la Universidad Nacional de La Plata y Jorge Ávila, de la Universidad del CEMA, son quizás excepciones entre los economistas que marcaron este problema central en las finanzas públicas argentinas. 

Antecedentes históricos

A principios del siglo XX, regía en la Argentina una clara estructura de imputabilidad fiscal. La nación financiaba sólo un 5% del gasto público provincial. Este hecho aseguraba un auténtico federalismo fiscal y garantizaba la vigencia del principio de correspondencia.

La correspondencia fiscal supone que existe un vínculo entre las decisiones de gasto extra del Gobierno provincial y el esfuerzo contributivo adicional de los votantes provinciales. Este principio es la clave para una buena gestión del gasto público, el que nos asegura que el gasto no excederá el nivel que los votantes están dispuestos a sufragar; garantiza que su composición se ajustará a las demandas de la población.

Pese a las advertencias y las críticas de prestigiosos constitucionalistas (Germán Bidart Campos, Rafael Bielsa, Horacio García Belsunce, Carlos María Giuliani Fonrouge, Dino Jarach y Segundo Linares Quintana), a partir de 1935 las provincias cedieron potestades tributarias sustantivas a la nación. Como consecuencia, la nación pasó a fijar bases de imposición y alícuotas, creó nuevos tributos y procedió a recaudar y coparticipar (transferir) recursos a las provincias.

En 1939, el nuevo federalismo fiscal aumentó a 29% la fracción de gasto provincial financiado con transferencias nacionales. Los impuestos creados en la década de 1950 profundizaron todavía más la disociación entre las responsabilidades de gasto y de financiamiento en las provincias, que llegaron en 1960 a un 47% del gasto provincial financiado con recursos nacionales. Luego de escalar a un 62% en 1977, la proporción alcanzó su máximo histórico en 1983, con el retorno a la democracia, al fijarse en 72 por ciento. Varios analistas señalan que nunca fue la Argentina tan poco federal como entonces.

En el período 2003-2008, más del 60% del gasto público de las provincias reconoció financiamiento nacional, circunstancia más propia de una organización unitaria que de una federal.

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Acerca del federalismo fiscal – Por Alberto Benegas Lynch (h)

ABLEn lugar de seguir con los archiconocidos y reiterados forcejeos entre gobernadores de provincias y el ejecutivo nacional, debería apuntarse a un federalismo institucionalizado y eliminar de una buena vez el caudillaje implícito en el centralismo desde tiempos inmemoriales.

Para lograr un genuino federalismo debieran prorratearse todos los gastos a las provincias excepto los vinculados a relaciones exteriores y defensa, junto a la capacidad tributaria. A partir de ese momento cada gobierno provincial estará incentivado a recortar el gasto a los efectos de poder reducir la presión impositiva para que, por una parte, la gente no se mude a una provincia más respetuosa con el fruto de su trabajo y, por otra, para atraer inversiones.

Este proceso de competencia fiscal constituye un eje central del federalismo tal como lo han señalado los Padres Fundadores en el siglo XVIII en Estados Unidos de donde copiaron las naciones libres el esquema federal (hoy lamentablemente en gran medida abandonado en ese país que se ha dejado arrastrar por las fuerzas centrípetas a favor del gobierno nacional).

Originalmente los denominados antifederalistas estadounidenses, quienes paradójicamente eran en esa época más federalistas que sus oponentes circunstanciales, han subrayado la herramienta potente que significa la defensa de las libertades individuales a través de la descentralización del poder político y, en este caso, no solo en materia fiscal sino en temas legislativos / administrativos en general.

Gottfried Dietze en su obra sobre el federalismo considera que la descentralización tributaria y su contrapartida del gasto público constituyen la quintaesencia del sistema republicano y un camino eficiente en la gestión.

En realidad el único sentido de la división del globo terráqueo en naciones y las respectivas fronteras es para evitar los abusos de un gobierno universal. No es para la sandez de vivir con lo nuestro como los trogloditas, sino para preservar el derecho de las personas, lo cual se acentúa en la medida en que dentro de cada nación, el poder, a su vez, se fracciona en provincias y éstas a su vez en municipalidades.

Por otra parte, el concepto de coparticipación argentina está mal parida desde hace mucho tiempo. Son las provincias las que debieran coparticipar al gobierno nacional y no al revés. Son las provincias las que constituyen la nación y no es que el gobierno central da lugar a las estructuras provinciales.

En este contexto de buscar incentivos fuertes para aplacar los atropellos del Leviatán, es pertinente destacar lo impropio que significa aludir al Estado ausente cuando la herencia recibida consiste en un aparato estatal presente hasta en los vericuetos más íntimos en las vidas y haciendas de las personas que deben entregar forzosamente el fruto de sus trabajos desde enero a agosto de cada año para financiar la voracidad fiscal. En todo caso está ausente de su misión específica de garantizar la libertad de cada cual y está muy presente en muchas actividades dignas de la mafia.

Publicado originalmente en la edición impresa de El Cronista, el 2 de febrero de 2016.

La coparticipación federal y la correspondencia fiscal

Dada la precariedad de las cuentas públicas, existe consenso en la necesidad de abrir un diálogo acerca de cambios a la coparticipación federal de impuestos. Son pocos, sin embargo, los estudios que proponen una verdadera modificación del sistema. En su lugar, se promueven distintas formas de redistribuir los ingresos, ignorando la pregunta primordial: ¿Por qué continuar con la coparticipación? ¿Por qué no retornar a un federalismo real, basado en el principio de correspondencia fiscal?

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¿Y si cambiamos la dirección de la coparticipación?

La provincia de Buenos Aires vuelve a plantear dificultades fiscales y las miradas vuelven a estar sobre el Estado Nacional. ¿Por qué ocurre esto? Porque la coparticipación federal de impuestos ofrece unos incentivos perversos, al concentrar el gobierno nacional la recaudación, y los gobiernos provinciales gran parte del gasto. Scioli declaró que recibió menos fondos de lo esperado, y entonces trasladó la responsabilidad sobre el gobierno nacional.

El gobierno de Cristina Fernández de Kirchner plantea entonces que mirará con lupa los gastos de la provincia de Buenos Aires, lo cual abre un debate central acerca de la autonomía de las provincias.

Analistas políticos han explicado que no ha habido otro gobierno antes del kichnerismo que controle y concentre mayor poder. Y aquí aparece el gran problema: ¿cómo descentralizamos el poder? La respuesta la ofrece Martín Krause en extenso aquí.

Lo que intento plantear en este post es algo ya conocido en la literatura, pero que en la Argentina -salvo en grupos muy pequeños de personas- prácticamente no se discute. Se trata de cambiar la dirección de la coparticipación. En lugar de que la Nación recaude los impuestos y coparticipe a las provincias, la alternativa sería que recauden las provincias y éstas coparticipen a la Nación.

Alguna vez se le consultó a gobernadores por qué no exigían esto, para así recuperar la autonomía, pero la respuesta fue casi unánime. Bajo la coparticipación, casi todas las provincias reciben más dinero, que si recaudaran por sí mismas. Es que este sistema viene acompañado por una redistribución de ingresos en favor del interior del país. La Ciudad Autónoma de Buenos Aires y fundamentalmente la Provincia de Buenos Aires pierden con la coparticipación, pero el resto de las provincias ganan! El problema es que Buenos Aires justamente concentra la mitad de los pobres que tiene el país. ¿es justa entonces esta transferencia?

Me interesa abrir una discusión con los lectores acerca de lo conveniente o justo de esas transferencias, y sobre los pros y contras de cambiar la dirección de la coparticipación. Se abre la discusión.